השופט גונטובניק: הממשלה תחויב לגבש נוהל למינוי נציב שירות המדינה

מאת: מגזין בית המשפט,

במסגרת פסק דין עקרוני של בית המשפט העליון, שניתן על־ידי ההרכב בראשות הנשיא יצחק עמית ובהשתתפות המשנה לנשיא נעם סולברג והשופטת דפנה ברק-ארז, נדרש ההרכב לשאלה מהותית הנוגעת ללב ליבה של המערכת המנהלית - אופן מינויו של נציב שירות המדינה.

כפי שכתב השופט ד"ר גרשון גונטובניק בעלון השופטים: "נדרשנו לשאלת אופן מינויו של נציב שירות המדינה, אף שהחוק מעניק פטור ממכרז", סוגיה המעלה דיון עקרוני על יחסי הכוחות בין שיקול דעתה של הממשלה לבין הצורך בשירות ציבורי עצמאי ומקצועי.

לדברי השופט גונטובניק, הבסיס הנורמטיבי למינוי מצוי בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959, הקובע בסעיף 6 כי "הממשלה תמנה נציב שירות המדינה… על מינויו לא תחול חובת המכרז". לדבריו, העדר פירוט בחוק באשר לתנאי כשירות או לדרך המינוי יצר מצב שבו הליך הבחירה נשען על שיקול דעתה הבלעדי של הרשות המבצעת, בלא קריטריונים ברורים – והדבר פתח פתח למינויים פוליטיים.

גונטובניק הוסיף את הרקע ההיסטורי: "עד שנת 1993, מונו הנציבים בבחירה ישירה של הממשלות, ובהמשך נוצרו ועדות איתור ייעודיות". ואולם, בהחלטת ממשלה משנת 1999, שנועדה להסדיר מינויים בכירים, נציב שירות המדינה נותר חריג, משום שלא ניתן היה לקיים הליך מינוי באמצעות נציב מכהן. בפועל, במקרים אלה הוקמו ועדות אד-הוק, ולעיתים הוועדה המייעצת למינויים בכירים שימשה לבחינת המועמדים.

ניסיון לשים קץ למצב זה התקבל בשנת 2018, עת החליטה הממשלה לגבש נוהל קבוע למינוי נציב שירות המדינה. ואולם, גונטובניק מדגיש כי "בשנת 2018 החליטה הממשלה לקבוע נוהל קבוע… אך בפועל הדבר לא בוצע".

במאי 2024, לקראת סיום כהונתו של הנציב היוצא, התערבה היועצת המשפטית למשרד רה"מ והמליצה על שימוש בוועדת איתור, אך הממשלה בחרה במנגנון מינוי אד-הוק באמצעות ועדה מיוחדת בראשות שופט בדימוס חנן אפרתי.

בנסיבות שנדונו, הממשלה בחרה מועמד ישירות. בפסק הדין עצמו קובע הנשיא עמית בשם עמדת הרוב: "על אף שהחוק אינו מחייב מכרז, ראוי כי הממשלה תאמץ מנגנון איתור שיבטיח בחירה מקצועית ושקופה". הנשיא עמית הדגיש כי יש לפרסם את המשרה, לאפשר פניות יזומות ולבחון מועמדים על פי תבחינים ברורים. השופטת ברק-ארז הצטרפה לעמדה זו והוסיפה כי ראוי לקיים ועדת איתור או ועדה דומה. עמדה זו נועדה להבטיח שהליך המינוי יעמוד בסטנדרטים של ענייניות, וכי תינתן אפשרות אמיתית לבחירת המועמד הראוי ביותר.

בציינו את חשיבות התפקיד, כתב גונטובניק כי "נציב שירות המדינה הוא שומר סף מרכזי בשירות הציבורי". לשיטתו, תפקיד זה מחייב עצמאות ומקצועיות ברמה הגבוהה ביותר, והיעדר הליך תחרותי פוגע במעמדו של השירות הציבורי כולו ואף מערער את אמון הציבור.

עם זאת, בפסק הדין מובאת גם עמדת המיעוט, אשר "סברה כי אין מקום להתערבות שיפוטית במקרה זה". לפי עמדה זו, על הממשלה להיוותר עם שיקול דעת רחב, לרבות האפשרות לשקול שיקולי התאמה רעיונית, כחלק בלתי נפרד מתהליך המינוי של בעל התפקיד הבכיר. המשנה לנשיא סולברג טען כי הפטור ממכרז בחוק מבטא את רצון המחוקק לאפשר לממשלה לבחור נציב גם מטעמי קרבה רעיונית-מקצועית, כל עוד אין מדובר בשיקולים פוליטיים זרים.

ההכרעה, כפי שמדגיש פסק הדין, נושאת השלכות חורגות מהמקרה הקונקרטי: "פסק הדין מחייב את הממשלה לגבש נוהל ברור ושקוף למינוי נציב שירות המדינה", וזאת במטרה להבטיח הליך המבוסס על קריטריונים מקצועיים מוגדרים ושקיפות מלאה, שתתרום לחיזוק אמון הציבור. בית המשפט הפך את הצו על תנאי למוחלט, ביטל את החלטות הממשלה, וקבע כי המינוי יותנה בעיגון מנגנון קבוע ותחרותי.

משמעותו המערכתית של המינוי, כך מציין גונטובניק, היא רחבה: "המינוי של נציב שירות המדינה הוא בעל השפעה מערכתית רחבת היקף". לדבריו, הליך שאינו תחרותי פוגע במעמדו של השירות הציבורי כולו, ועשוי לערער את יכולתו לתפקד באופן עצמאי וענייני.

ולבסוף, בכתיבתו בעלון השופטים, גונטובניק בקביעה נחרצת: "הפסיקה שניתנה בעניין זה עשויה להוות אבן דרך ביחסי הכוחות בין הממשלה לבית המשפט". לדבריו, ההכרעה משדרת מסר ברור בדבר חשיבותם של הליכי מינוי שקופים והוגנים, במיוחד בתפקידים בעלי השפעה רחבה, ומחדדת את גבולות הביקורת השיפוטית תוך שמירה על איזון עם שיקול הדעת הממשלתי.

העליון מציב גבולות: על הממשלה לאמץ מנגנון איתור מקצועי לנציב שירות המדינה