המחלקה הפיסקאלית בפרקליטות המדינה: מחקר פורץ דרך על החשבוניות הפיקטיביות

עורכי הדין קמיל עטילה (מימין) וחן אבידוב מהמחלקה הפיסקאלית בפרקליטות המדינה סיימו לאחרונה לכתוב מחקר מקיף בנושא חשבוניות המס הפיקטיביות הנושא את הכותרת "חשבוניות פיקטיביות – רעה חולה והרשות נתונה: מקורות, מגמות, אמצעֵי אכיפה ומניעה ומחשבות לעתיד" ואשר צפוי להתפרסם בחודשים הקרובים. מחקר חשוב ופורץ דרך בתחום.

מאת: מגזין בית המשפט

אחת התופעות הידועות בישראל היא שימוש בחשבוניות־מס פיקטיביות. אף על פי שמדובר בתופעה רחבת־היקף, רבים חוששים להתמודד עימה – בעיקר בגלל מידע לקוי בתחום. שני עורכי דין מהמחלקה הפיסקלית בפרקליטות המדינה – קמיל עטילה וחן אבידוב – תפסו את השור בקרניו ופרסמו מחקר פורץ דרך בתחום.

המחקר פותח בתיאור התופעה: "מזה מספר עשורים מתמודדת מדינת ישראל עם תופעת חשבוניות המס הפיקטיביות. תופעה זו פוגעת באופן משמעותי במשק הישראלי וגורמת לקופה הציבורית נזק המוערך בסכומי עתק של עשרות מיליארדי ש"ח בשנה: מס ערך מוסף, מס הכנסה ולעתים אף מכס, מס קניה, בלו ודמי ביטוח לאומי המשולמים בחֶסֶר בעקבות השימוש בחשבוניות־מס אלה. הפגיעה במשק הישראלי אינה כלכלית בלבד. ראשית, תופעה זו פוגעת בכל אורחות החיים ולמעשה בכל נימי המשק והכלכלה. היא פוגעת בתודעת האחריות המשותפת של אזרחי המדינה לנשיאה שוויונית בעול המס ומובילה להגדלת הנטל המוטל על הנישומים מצייתי החוק. היא פוגעת בתחרות ההוגנת ובאמון בין הציבור לבין השלטון האחראי על גביית המס ויש לה השלכות קשות גם בתחום הלבנת ההון. שנית, בעשורים האחרונים מעורבים בה גם גורמי פשיעה מאורגנת, על ההשלכות הקשות שיש לכך ובראשן ההיקפים המשמעותיים הכספיים של הונאות המס שבהן מעורבים גורמים אלה וניתוב הכספים לפעילות עבריינית".

המחברים עומדים במחקר על החֶסֶר המחקרי המשמעותי בנוגע לתופעה ומבקשים להשלים במסגרתו את החסר. המחקר כולל סקירה מקיפה של תופעת השימוש בחשבוניות־מס פיקטיביות: התפתחותהּ, מאפייניה, היקפיה והשלכותיה; בחינה ביקורתית של האמצעים שננקטו לאורך השנים כדי להתמודד עמה; ומחקר השוואתי מקיף על-אודות הדרכים המגוונות שבאמצעותן מדינות שונות בעולם מתמודדות עם הונאות מס ערך מוסף.

וכך מציינים המחברים בנוגע לאוזלת היד ביחס לתופעה: "חרף השלכותיה הניכרות של תופעת חשבוניות המס הפיקטיביות, האמצעים שננקטו לאורך השנים לא הצליחו להתמודד עמה ולמגרהּ: מרבית האמצעים שננקטו לא היו במישור המניעה; וגם תוחלתם של אמצעֵי האכיפה והסיכול שננקטו הייתה מוגבלת למדַי. בפועל, לאורך השנים היקפי השימוש בחשבוניות-מס פיקטיביות אך הלכו וגדלו; וגם אם האמצעים שננקטו הצליחו לצמצם את השימוש בהן במגזר פעילות זה או אחר, כל שהוביל הדבר הוא להעברת הפעילות למגזרי פעילות אחרים – באופן שהפגיעה במשק הישראלי לא פחתה וכאמור אף גדלה".

בעקבות כך, המחברים מציגים את ההכרח לאמץ "תוכנית אסטרטגית" למיגורהּ של תופעה זו ומציגים את המרכיבים העיקריים שתוכנית זו צריכה לכלול: שורה של אמצעים שהמחברים מציעים לנקוט תוך התמקדות בשני "מעוזי ההגנה" העיקריים לשם מניעה וסיכול של תופעת השימוש בחשבוניות־מס פיקטיביות: רישום עוסקים והוצאת חשבוניות־מס.

במישור הרישום, מציעים המחברים להקים יחידה ארצית לרישום עוסקים אשר תערוך בחינות מעמיקות כדי לוודא שהרישום כעוסקים אינו מנוצל לרעה; להגביר את הפיקוח ואת האחריות המוטלים על הגורמים המעורבים בהליך הרישום: מייצגים והמבקשים להירשם; לעבור למשטר של רישוי תאגידים, אשר יחויבו לחדש את רישוים כעוסקים כל שנה וכן בעת אירועים מהותיים בחיי התאגיד (דוגמת החלפת בעלות ושינוי תחום פעילות); וכן חיזוק רשם החברות כמאסדר המדינתי שאמון על ניהול רישומן של חברות ופרטיהן.

במישור הוצאת חשבוניות־מס, מציעים המחברים – על בסיס הניסיון המצטבר במדינות רבות אחרות – לעבור למשטר מבוקר של הוצאת חשבוניות-מס, שיחייב דיווח בזמן אמת לרשות המיסים על ביצוע העסקה תוך קבלת אישורהּ. בצד זאת, מעלים המחברים את האפשרות לחייב ניהולם של חשבונות-מס ייעודיים שישמשו לתשלום מע"מ ולניכוי מס תשומות.

מלבד זאת, מציעים המחברים להגביר את השימוש במקרים במנגנון של "היפוך חיוב" המאפשר להשית את החיוב במע"מ על הקונה (reverse charging), תוך מתן אפשרות למנהל רשות המיסים להודיע על מגזרי פעילות נוספים שבהם יונהג מנגנון זה לפי הצורך וכן לנקוט שורה של פעולות משלימות להגברת ההרתעה וייעול האכיפה. פעולות אלה כוללות, בין היתר, החמרה משמעותית של הענישה בעברות מס, שימוש בסמכויות מנהליות במישור מס הכנסה ובמישור מע"מ כלפי גורמים הנחשדים בשימוש בחשבוניות-מס פיקטיביות והגמשת אפשרויות הגבייה הניתנות לרשות המסים כדי להבטיח כי היא לא תעמוד בפני שוקת שבורה אל-מול הגורמים שידם במעל.

כאמור, מדובר במחקר פורץ דרך – שחשיבותו לכלכלת המדינה וללכידות האזרחית בתחום הכלכלי אינה תסולא בפז. חשוב שהמערכת תאמץ את המלצות המחברים ותיישמן בשטח. זאת גם לאור העובדה שעו״ד קמיל עטילה מכהן מאז 2016 כמנהל המחלקה הפיסקאלית בפרקליטות המדינה שמשמשת חוד החנית באכיפת דיני המס בשני המישורים כאחד: האזרח והפלילי. הוא נחשב לאחד המומחים הבולטים בארץ לדיני המס ולאחד המנהלים המובילים בפרקליטות. הוא משלב ידע מקצועי רחב ביחד עם יעילות ומעשיות, תוך חתירה לתוצאת מס ראויה.

בשולי הדברים אך לא בשולי חשיבותם, נראה כי עו"ד קמיל עטילה נחשב לאחד המועמדים הבולטים לתפקיד מנהל רשות המיסים ואף המוביל לתפקיד – וראוי שאדם בעל שיעור קומה כה מקצועית ינהל את מערך המיסוי בישראל.